LES AFFRES DE L’ENDETTEMENT : POURQUOI IL NE FAUT PLUS LE REFAIRE

LES AFFRES DE L’ENDETTEMENT :

POURQUOI IL NE FAUT PLUS LE REFAIRE

Pr Ammar BELHIMER

Docteur en Droit, Professeur de Droit public, Ministre de la communication, porte-parole du gouvernement

 

Baisse du stock de la dette, économies à plusieurs niveaux et réserves de change en hausse sont allés de pair au cours de l’année 2006. L’aisance financière retrouvée recouvrait un volet qualitatif tenant essentiellement aux incidences d’anticipations de remboursement de la dette extérieure sur le climat des affaires et des investissements pour un pays qui aura retrouvé sa pleine souveraineté décisionnelle en matière économique, avant que la course folle aux mandats présidentiels ne prennent le dessus sur les fondamentaux d’une bonne gouvernance.

Baisse du stock de la dette. L’Algérie avait déjà remboursé, par anticipation, plus de 12 milliards de dollars de sa dette extérieure. Ce montant inclut essentiellement la dette publique rééchelonnée contractée, primo, auprès du Club de Paris, soit 7,9 milliards de dollars, secundo la dette privée redevable aux membres du Club de Londres, soit près de 800 millions de dollars et, tertio, les crédits multilatéraux contractés auprès des institutions financières internationales pour un montant de près de 4 milliards de dollars.

 

De 15,5 milliards de dollars au début de l’année 2004, le stock de la dette extérieure algérienne tombe ainsi à moins de 7 milliards de dollars, soit environ 4% du PIB et 12% des recettes d’exportations attendues pour 2006. L’Algérie a ainsi remboursé la totalité de sa dette rééchelonnée avec la France (1,6 milliard de dollars), l’Italie (1,7 milliard), l’Espagne (690 millions de dollars), le Japon (445 millions), l’Autriche (369 millions), le Canada (255 millions), la Belgique(225 millions), la Grande-Bretagne (202 millions), la Suède (92 millions), la Suisse (66 millions), le Danemark (54,3 millions), les Pays-Bas (45 millions), le Portugal (20 millions de dollars), la Norvège (15,6 millions), la Finlande (11,8 millions) et les Etats-Unis (1,2 milliard de dollars). Entre 2000 et fin octobre 2006, l’Algérie aura ainsi remboursé – par anticipation – un total de 12,1 milliards de dollars et obtenu l’effacement de 4,73 milliards de dollars au titre de la dette envers la Russie.

C’est en toute logique que le gouvernement algérien, la Banque mondiale et le FMI se alors félicités de la baisse significative du niveau d’endettement et de l’amélioration des ratios dette : évaluée à 21,4 milliards de dollars fin 2004, la dette extérieure de l’Algérie est passé à 15,5 milliards de dollars fin 2005 et devrait tomber aux alentours de 5 milliards de dollars à la fin 2006, soit moins de 5% du PIB et un peu plus de 10% des recettes d’exportations.

Au niveau de sa dette publique totale (interne et externe), elle passe de 99% du PIB en 1995, à 57% en 2001, 40% en 2003 et ne représentera plus que 15% à la fin 2006. Rajoutons que ces remboursements anticipés vont permettre à l’Algérie d’économiser des montants importants sur le service de sa dette.

La dette extérieure s’est donc élevée à (plus ou moins) 4 milliards de dollars, soit 3,6% du PIB en 2008 – contre 4,9 en 2007.

 

Au-delà de l’allègement du fardeau financier, le remboursement anticipé va révéler des incidences insoupçonnables.

 

I    .Le remboursement anticipé atténue les conditionnalités attachées au contrôle de performance.

Dans le nouveau contexte de l’ajustement externe, les objectifs macro-économiques ne relèvent pas de l’entière responsabilité des centres internes de décision, qu’il s’agisse de leur suivi ou de leur sanction.

Les conditionnalités corrélatives au rééchelonnement associent étroitement le Fonds monétaire international à leur élaboration et à leur mise en œuvre. Cette association est même la condition préalable nécessaire pour que, parallèlement, les créanciers publics et privés étrangers accèdent à la demande de rééchelonnement, dans le cadre de la renégociation des accords initiaux d’emprunt.

Sur le plan du droit contractuel, le rééchelonnement contraint en 1994 et 1995-1997 avait requis deux instruments principaux : les accords intergouvernementaux relevant du droit international qui avaient organisé le rééchelonnement de la dette publique, dans le cadre du Club de Paris, et les contrats internationaux relevant de l’ordre juridique national déterminé par les parties qui avaient organisé celui de la dette privée par le Club de Londres. Cependant, la mise en œuvre des deux instruments avait été conditionnée par l’accès aux tirages dans les tranches supérieures de crédit du Fonds monétaire international, en vertu de l’accord de confirmation d’une année (stand by agreement) et de la facilité de financement élargie de trois ans.

In fine, l’assistance graduée du Fonds emprunte les voies de tirages sur les tranches de crédit. Les procédures et les mécanismes établis vont permettre au Fonds de déterminer la nature du déficit afin de cibler les tranches de crédit requises, arrêter les conditionnalités correspondantes et mettre en place le suivi et le contrôle de performance attendue des reformes structurelles.

 

A     .La surveillance renforcée des articles xxx (b) et VIII

L’assistance du Fonds monétaire international à la reconstitution des réserves de change est accordée en contrepartie d’une « ferme surveillance sur les politiques de change des Etats membres ».

En mars 1979, le Conseil d’administration du Fonds rappelait que « les accords de confirmation contiendront des clauses stipulant dans chaque cas les consultations qui devront avoir lieu ». Deux séries de clauses énoncées dans six paragraphes avaient été préalablement consignées par le Conseil d’administration dans une célèbre décision du 20 septembre 1968 qui pose l’exigence de clauses de consultation et officialise les clauses d’échelonnement et de réalisation[i].

L’accord de confirmation du 27 mai 1994 comporte des mesures à caractère général découlant des Statuts du Fonds et des mesures particulières, « à la carte », propres à l’Algérie.

Les mesures à caractère général découlent des Statuts du Fonds : « fournir un cadre qui facilite les échanges de services et de capitaux entre nations ».

Aussi, les paramètres de politique fixée par le Fonds et applicables sans discernement à tous ses Etats membres[ii] se veulent des techniques neutres qui n’ont d’autre finalité pour le Fonds que de s’assurer que le bénéficiaire de son assistance pourra faire face, le moment venu, à ses obligations et engagements initiaux de rachats.

A.  Le cadre idéologique des mesures d’ajustement et de stabilisation

Utilisée pour la première fois en 1989, l’expression « Consensus de Washington » recouvre la feuille de route de l’ordre néoconservateur triomphant et conquérant depuis l’arrivée de Ronald Reagan et de Margaret Thatcher aux commandes. Adopté par les organisations financières internationales, y compris interétatiques, il régit leurs conditions d’assistance aux pays en difficulté en instaurant notamment un contrôle de performance établi sur une batterie de critères des plus réactionnaires : démantèlement du secteur public, privatisation des services publics, interdiction des subventions, flexibilité et précarisation de l’emploi, soumission aux lois du profit pour la satisfaction des besoins élémentaires (basic needs) en eau, éducation et santé. John Williamson[iii], l’auteur du concept, un keynésien déclaré, revient sur les traces de son bébé pour étudier ce que le G 20 lui réserve comme avenir, dans une récente contribution parue sur le site du Peterson Institute, le 10 avril 2009.

Retour aux sources et rappel des dix mythes fondateurs du « Consensus de Washington » :

  1. Discipline budgétaire. L’idée est que les gouvernements devraient éviter de financer des tensions inflationnistes et chercher à financer par des mécanismes dits de « taxation honnête » ce qu’ils dépensent.
  2. Réorientation des dépenses publiques. Un déficit excessif devrait être corrigé par une diminution des dépenses publiques ou une augmentation de la fiscalité. Les seules dépenses publiques censées couvrir des besoins utiles, sont celles destinées à la santé, l’éducation et l’infrastructure, par opposition (comme c’est souvent le cas) à la défense, la bureaucratie, ou la subvention de productions industrielles étatiques.
  3. Réforme fiscale. L’idée était d’améliorer les mesures d’incitation, sans aggravation de la répartition des revenus, avec une réduction des taux marginaux d’imposition et l’élargissement de l’assiette d’imposition fiscale.
  4. Libéralisation financière. La circulation des capitaux est libre.
  5. Taux de change compétitif.
  6. Libéralisation du commerce et abolition des subventions à l’exportation.
  7. Libéralisation des investissements directs étrangers (IDE), avec abolition des restrictions sur les entrées et les sorties d’IDE.
  8. Privatisation des industries d’Etat.
  9. Déréglementation (au sens de suppression des barrières douanières et tarifaires à l’entrée et à la sortie). Cette expression sera ultérieurement associée à celle de mondialisation.
  10. Droits de propriété. Le « Consensus de Washington » portait initialement sur l’extension des droits de propriété au secteur informel.

 

 

  1. Le dispositif pratique

Les matrices de l’accord de confirmation et de la facilité de financement élargie reprennent dans le détail et dans les délais les mesures prescrites au titre de la stabilisation et de l’ajustement.

Le premier paramètre (l’ajustement) comporte quatre chapitres, alors que la seconde mesure (la stabilisation) en compte douze, qui énumèrent les mesures à mettre en œuvre, avec des échéances précises, trimestrielles dans le premier cas (accord de confirmation) et semestrielles dans le second (facilité de financement élargie).

a.- A ce titre, sont prohibées :

  • Les restrictions sur le règlement et le transfert des transactions internationales courantes (marchandises, services et revenus),
  • La pratique des taux de change multiples,
  • La conclusion d’accords de paiements bilatéraux en contradiction avec l’article VIII des Statuts prohibant les pratiques des taux de change discriminatoires,
  • Et l’imposition de restrictions aux importations pour des raisons de balance des paiements.
  • Un document-type de confirmation établit les normes statutaires auxquelles souscrit volontairement l’Etat membre qui se trouve dans le besoin. L’article 3 de ce document fixe les limites et les restrictions que doit s’imposer cet Etat pour accéder à l’accord de confirmation lui ouvrant le droit de tirage sur les tranches supérieures de crédit.

b.- Les limites sont :

  • Les limites au crédit intérieur (art.3 a) i),
  • Les limites au crédit du secteur public (art.3 a)2),
  • Les limites aux autorisations de nouveaux endettements publics et garantis par l’Etat (art.3 b) v).

c.- Quant aux restrictions, elles portent sur :

  • Les « restrictions aux paiements et aux transferts afférents aux transactions internationales courantes » ou renforçant les restrictions en vigueur (art.3 b)i),
  • L’institution ou la modification des pratiques de taux de change multiples (art.3 b) ii),
  • La conclusion d’accords de paiements bilatéraux incompatibles avec l’article VIII (art.3 b) iii),
  • Les restrictions à l’importation ou le renforcement des restrictions en vigueur pour des raisons de balance des paiements (art.3 b) iv).

 

Certes, les conditionnalités attachées à l’accès aux tranches supérieures de tirages sont explicitement soustraites aux obligations contractuelles.

Formellement, le fonds n’a jamais eu l’intention de contracter et la responsabilité des pouvoirs nationaux sur « leurs » plans d’ajustement demeure entière. Sur cette question, son conseil d’administration est très explicite : sa décision du 2 mars 1979 édicte que « l’accord de confirmation n’est pas un accord international ; aussi convient-il d’éviter que son libellé, ainsi que de la lettre d’intention, aient une connotation contractuelle ». C’est donc un acte unilatéral.

Selon les juristes du Fonds[iv], l’affirmation que les accords de confirmation ne sont pas des accords internationaux tient à la forme des accords et à l’intention explicite de ne pas contracter de la part du Fonds : « Le Fonds a bien précisé aux pays membres, par les décisions qu’il a adoptées le 20 septembre 1968 et le 2 mars 1979 qu’il n’avait pas l’intention de contracter lorsqu’il approuve un accord de confirmation »[v].

De fait, cette ambiguïté savamment entretenue exprime la difficulté pour le Fonds monétaire de reconnaître son emprise sur des décisions de politique interne supposées souveraines. Se faisant, il s’octroie un statut supranational dans ses relations avec les Etats puisqu’il « ne contracte pas », mais « prend des décisions »[vi].

Le formalisme attaché à cette volonté de ne pas contracter trouve sa pleine expression dans la séparation des documents par lesquels collaborent les parties. L’Algérie s’est engagée « unilatéralement » à mettre en œuvre des mesures d’ajustement et de stabilisation, tout en sollicitant du Fonds son assistance et sa caution envers ses créanciers à l’effet de leur faire souscrire de nouveaux engagements financiers. Le Fonds avait pour sa part accédé à ses doléances par un acte, également « unilatéral », émanant de son Conseil d’administration.

N’empêche : le Fonds consent à dire que l’accord de confirmation est une matrice (matrix) de mesures (policies) techniques dont la réalisation est soumise à son « contrôle périodique » sur les critères de performance.

Ainsi, le Fonds refuse d’admettre que ses décisions (et non ses accords, au sens français) reposent sur des critères politiques. Dans la langue officielle du Fonds, qui est l’anglais, policy désigne une ligne de conduite et non une politique liée à un exercice particulier du pouvoir, à des institutions ou des mécanismes de pouvoir. Le pluriel de PolicyPolicies – prend aussi un tout autre sens que le vocable de Politics.

Même s’il s’en défend, le Fonds ne néglige pas la noosphère et les considérations de pouvoir et d’administration de la vie sociale. Ses « matrices » sont de véritables cahiers de charge, comportant des objectifs (en termes de stabilisation sur le court terme et d’ajustement sur le moyen et long terme), des délais, des contrôles (trimestriels et semestriels) et d’éventuelles sanctions (suspension des tirages).

 

B.  Les conditionnalités : les critères et le contrôle de performances

 

Ce sont les clauses de réalisation qui autorisent le Fonds à s’associer à la fixation des objectifs tracés. Toute assistance du Fonds est assortie de conditionnalités plus ou moins draconiennes selon les tranches de tirage visées. Tout manquement aux critères arrêtés est sanctionné par la suspension automatique des droits de tirage ; le Fonds s’assurant qu’il engage ses ressources avec la garantie de retour.

Le contrôle de performance est traduit, dans le jargon juridique du Fonds, par « clauses de réalisation ». Il est, naturellement, associé à l’accord de confirmation et à la facilité de financement élargie.

L’appréciation de la conduite de la politique économique conditionne aussi bien la poursuite de l’assistance du Fonds que la disponibilité de la communauté financière internationale et des Etats étrangers à accéder aux plans de rééchelonnement établis par le Club de Londres pour les dettes privées et aux accords de consolidation des dettes publiques conclus dans le cadre du Club de Paris. Dans le cadre et non par le Club de Paris.

Chaque session de tirage est précédée d’un examen à mi-parcours appelé Review, suivant un calendrier préétabli jusqu’à la fin du programme.

Le contrôle de performance est une compétence du Conseil d’administration, ExecutiveBoard. L’élaboration des critères et des mesures de performance est l’œuvre d’un Acting Secretary des Middle Eastern and Policy Development and Review Departments, après discussion avec les autorités monétaires et financières du pays. Il s’exerce périodiquement à mi-chemin, dans le cadre de Reviews que nous pouvons traduire par « Examens » ou « Examens à mi-parcours » sans les affecter de guillemets.

Le contrôle de performance est consigné dans un Rapport d’experts, Staff Report, qui examine la performance de l’accord de confirmation ou de la facilité de financement élargie. Le document a un caractère confidentiel.

La mise en œuvre du contrôle de performance renvoie à des critères attestant de l’existence d’une stratégie de stabilisation. Le suivi du contrôle de performance incombe au Conseil d’administration et intervient à intervalles réguliers, tous les trois mois pour les accords de confirmation (Stand By) et tous les six mois pour les facilités de financement élargies.

La performance est définie comme le résultat d’une « stratégie d’intégration de l’économie algérienne dans l’économie internationale par l’ouverture du commerce extérieur, le réajustement (realigning) du taux de change et des prix relatifs et d’une place accrue aux forces du marché »[vii].

La performance tient à six critères d’évaluation des développements en matière d’output et de prix, de fiscalité, de monnaie et de crédit, de balance extérieure, du commerce et des paiements, de prix internes et « d’autres réformes structurelles ». Ce sont des critères à caractère monétaire et macro-économique.

 

II.- La surveillance ordinaire de l’article IV

En se déliant des conditionnalités antérieures draconiennes, l’économie algérienne passe sous la surveillance ordinaire qui pèse sur tous les pays membres, développés ou non.

 

A.       Le déliement juridique

Le désendettement ne signifie pas que le gouvernement algérien n’a plus l’intention de recourir aux crédits extérieurs, tout au contraire. Via ces remboursements, il vise surtout à améliorer son rating, lui permettant de contracter des nouveaux prêts à des taux plus avantageux. La logique ne change pas : la confiance de la finance internationale.

La décision du Conseil d’administration de 1968-2603 (18/132)- donne une définition restrictive des clauses de réalisation associées aux consultations dites « de l’article IV » : « Les clauses de réalisation ne porteront que sur les critères de réalisation nécessaires pour évaluer l’exécution du programme en vue d’assurer la seule réalisation de ses objectifs ».

Les consultations de « l’article IV » concernent tous les pays bénéficiaires du soutien du Fonds.

S’il atténue ou altère les conditionnalités antérieures, le remboursement anticipé n’abroge pas les engagements antérieurs souscrits pour faciliter l’accès aux tranches supérieures de crédit.

Les accords de confirmation se rapprochent, par leurs effets, d’une notion de droit commercial : la gestion d’affaires. Celle-ci suppose, en effet, « qu’une personne a voulu agir pour le compte d’un tiers, sans avoir reçu mandat de celui-ci »[viii] et fait naître des rapports obligatoires en dehors du contrat.

 

B.     Les gains financiers

L’Algérie aura versé en 20 ans (depuis l’accord de confirmation de 1994) au titre de la dette près de 117,9 milliards de dollars, dont près de 84 milliards de dollars de remboursement du principal et 34 milliards de dollars pour les intérêts.

Les premiers effets macroéconomiques ne se sont pas faits attendre : renforcement des équilibres extérieurs, économies à plusieurs niveaux et réserves de change en hausse.

  1. Renforcement des équilibres extérieurs : à la fin août 2008, les réserves de change s’élevaient à 133,2 milliards de dollars, dont 43 placés en obligations du Trésor américain au taux de 4,6 % (selon le gouverneur de la Banque d’Algérie).

Gare toutefois à ne pas vivre très au desus de ses moyens. Les importations restent en très forte croissance. Elles atteignent 27,5 milliards de dollars en 2007 : + 30% comparativement à 2006. L’inflation internationale a induit un renchérissement de ces importations en 2008.

Pour avoir une idée de l’impact de l’inflation importée, il suffit de mettre en équation les prix des mêmes quantités importées un an auparavent : plus 10% en volume et 20% en valeur. Il se manifeste également une tension sur les prix des produits alimentaires de base (+9,3%).

La facture alimentaire a atteint 5 milliards de dollars dont 2,6 pour le blé.

  1. Economies à plusieurs niveaux. Le remboursement anticipé de la dette a permis à l’Algérie d’économiser près de 2 milliards de dollars au titre des intérêts, des commissions de service de la dette et des autres charges financières liées aux crédits contractés et qui devaient être remboursées entre 2006 et 2011.

Ce même effort d’anticipation a permis de contourner les avatars habituels liés aux parités monétaires et aux taux interbancaires.

L’effort entrepris depuis 2004 pour la diversification des réserves de change visait à faire face au risque de change. La dépréciation du dollar (monnaie de paiement de nos exportations) par rapport à l’euro (monnaie de décaissement de l’essentiel de nos importations, européennes pour l’essentiel) est de 16,3% entre juin 2007 et juin 2008.

Le dollar devrait se rattraper par rapport à l’euro avec pour effet mécanique l’appréciation du dinar par rapport à l’euro et ses conséquences sur les recettes.

  1. Réserves en hausse. A la fin août 2008, les réserves de change s’élevaient à 133,2 milliards de dollars, dont 43 placés en obligations du Trésor américain au taux de 4,6% (selon le gouverneur de la Banque d’Algérie).

Le fonds de régulation qui recueille les excédents des recettes pétrolières (Il est constitué des excédents pétroliers – au-delà du seuil de 37 dollars le baril), a servi surtout au paiement de la dette extérieure dont les remboursements par anticipation, entamés en mai dernier, en ont ramené le volume à moins de 6 milliards de dollars contre 15 milliards au début de l’année 2007.

Depuis sa création en 2000 et jusqu’à fin août 2006, le Fonds de régulation des recettes a été crédité d’un montant total de 4.009 milliards de DA. Sur la même période, les retraits effectués sur ce fonds pour les remboursements du principal de la dette extérieure publique, ont atteint 1.303 milliards de DA, soit un taux de prélèvement de 32,5 %.

La situation du trésor est étroitement liée à elle du Fonds de régulation des recettes (FRR) qui, de l’avis du gouverneur de la Banque d’Algérie, exprime « la capacité d’épargne financière nette du Trésor, donc de l’Etat (…), apporte des disponibilités de financement et permet d’envisager le moyen terme avec sérénité ».

D’un montant de 4047 milliards de dinars à fin juin 2008, il finance la réduction de la dette interne et le déficit du trésor. En effet, il est essentiellement utilisé pour la réduction de l’endettement public, ramené à un niveau « soutenable ».

Si le prix du baril descend à son niveau actuel de péréquation (37 dollars) sur une période de quatre ans, il était attendu « un statu quo avec in même niveau de dépenses et de financements ». A 65 dollars, il assurerait le financement total des équilibres actuels sur une période de cinq ans, sans affecter le montant des réserves du FRR. Pour une fourchette large, de 78 à 100 dollars le baril de pétrole, il était recommandé « une expertise financière ».

 

III.     Les indicateurs de mesure des nouvelles conditions de mobilisation des ressources et leur impact sur le climat des affaires

 

A-    L’expertise du Fonds

Dès lors qu’elle n’est plus attachée à des échéances de tirages, la surveillance ordinaire dite de l’article IV est moins directement contraignante. Elle donne des indicateurs plus « ramassés » et ses « prescriptions » n’ont plus de caractère contraignant.

En vertu de l’article IV de ses statuts, le FMI tient des discussions bilatérales avec des membres, habituellement chaque année. Une équipe constituée d’experts visite le pays, rassemble l’information économique et financière, et discute avec des fonctionnaires les développements économiques et les politiques du pays. De retour à Washington, les experts préparent un rapport, qui sert de base de discussion pour le Conseil d’administration. Après discussion, le Directeur Général, en sa qualité de Président du Conseil d’administration, récapitule les vues des directeurs exécutifs, et ce résumé est transmis aux autorités du pays.

Le rapport post-endettement établi au titre des consultations l’article IV et rendu public le 7 février 2007 traduit une nouvelle philosophie, faite tout au plus de réserves et non plus d’injonctions.

Il annonce une croissance (provisoire) de 3 pour cent du PIB pour 2006, due « en grande partie à une baisse de la production d’hydrocarbure produite pour des raisons techniques ». Hors hydrocarbures, la croissance du PIB s’est établie à 4 pour cent et ½, soutenue par la relance du secteur de construction, suite à une « impulsion fiscale significative », et à l’agriculture.

L’inflation est demeurée basse jusqu’au milieu de l’année, avant de connaître un rebond suite à une flambée des prix de denrées alimentaires.

Les prix des hydrocarbures sur les marchés internationaux ont renforcé la position extérieure de l’Algérie.

Les réserves de change ont atteint $70 milliards à fin septembre 2006 (2 ans de couverture d’importations). Après remboursement anticipé de la dette, en particulier aux clubs de Paris et de Londres, le rapport dette/PIB a baissé de 17 pour cent en 2005 pour se situer en dessous de 4,5 pour cent en 2006.

Les revenus des hydrocarbures ont suscité une augmentation des dépenses publiques. Le programme d’investissements publics pour la période 2005-09 a été revu à la hausse, et les salaires de la fonction publique ont été augmentés par environ 15-16 pour cent en moyenne.

Cependant, la politique monétaire est demeurée prudente, conformément à l’objectif de contenir l’inflation. La Banque d’Algérie a continué à absorber l’essentiel des excédents de liquidité du système bancaire par des enchères de dépôt en 2006 et l’expansion du crédit à l’économie a ralenti.

Des progrès ont été accomplis dans les réformes structurelles. La privatisation d’une banque publique, le CPA (elle n’aura pas lieu[ix]), et la modernisation du système des paiements sont saluées. Les prêts non performants des banques publiques demeurent néanmoins élevés.

Le taux d’imposition des entreprises (sur leurs bénéfices) a été réduit de 30 à 25 pour cent, et l’imposition des petites entreprises a été simplifiée. La privatisation des entreprises publiques se poursuit et une loi anticorruption a été adoptée en janvier 2006.

Tout en faisant bon accueil à la performance économique, dite « encourageante », le FMI se félicite de la baisse du chômage, de la poursuite de la croissance économique, de la maîtrise de l’inflation, et des « confortables » situations externes et fiscales qui ont suivi la hausse des prix du pétrole dans le monde.

Scrutant l’avenir, les responsables du FMI ont estimé que « le confortement de la stabilité politique du pays et sa bonne situation financière actuelle lui ouvrent une opportunité inestimable pour réaliser une meilleure croissance, réduire le chômage, tout en maintenant la stabilité macro-économique ».

Concernant les dépenses publiques, ils « avertissent » ou souhaitent que, étant donné les faibles capacités d’absorption des leviers publics, les projets subissent une meilleure maturation qui garantisse la qualité du programme d’investissement public et n’en fasse pas une contrainte « anormale » sur la politique monétaire. A ce titre, il est « recommandé » aux autorités algériennes une « conduite prudente », voire le maintien, de leur politique monétaire parce qu’elle a placé l’inflation sous contrôle.

Dans la cohérence globale des institutions de Bretton-Woods, ce cadrage général attend d’être confirmé par la Banque Mondiale. Pourquoi ? Parce qu’il n’est pas dans les attributions du Fonds de subvenir aux besoins induits par un déséquilibre durable de la balance des paiements. C’est auprès de la Banque Mondiale que les Etats réclameront l’assistance technique et financière complétant l’aide à la balance des paiements et la quête d’argent frais apportées par le Fonds. L’enjeu ici est la recherche d’un mécanisme de financement supplémentaire destiné à corriger les tendances négatives à plus long terme. A ce titre, la Banque Mondiale apparaît comme un auxiliaire du Fonds, celui-ci répondant aux urgences et suscitant des réformes structurelles. Son soutien supplétif et sa caution passent, en phase d’aisance financière, par le regard qu’elle porte à travers ses rapports annuels « Doing Business ».

 

B- L’expertise de la Banque Mondiale (Doing Business)

Doing Businesse est un rapport annuel de la Banque Mondiale et de la SFI. Doing Business fournit une mesure objective des règlementations commerciales et de leur mise en œuvre. Les indicateurs Doing Business sont comparables pour 175 pays. Ils indiquent les coûts que la règlementation imposent sur l’activité économique et peuvent être utilisés pour analyser des règlementations spécifiques qui favorisent ou établissent des obstacles à l’activité des entreprises, la productivité et la croissance.

 

  1. Les indicateurs de mesure le climat des affaires

 

La version finale de la batterie de mesure du climat des investissements a suivi un chemin des plus sinueux. Nous y reviendront.

La formule initiale contestée reposait sur dix indicateurs, avant que le troisième ne soit éjecté – nous verrons pourquoi.

  1. Créer une entreprise

Cet indicateur examine les conditions de création d’entreprise ; il calcule le nombre d’étapes, la durée et les coûts requis d’une société à responsabilité limitée pour pouvoir légalement commencer son activité.

  1. Gérer les permis administratifs

Cet indicateur relève les procédures, durées et coûts nécessaires pour la construction d’une entreprise, incluant l’obtention des licences et permis nécessaires, l’accomplissement des notifications et inspections requises et l’obtention des raccordements (eau, téléphone, électricité).

  1. Embaucher

Les difficultés aux lesquelles les employeurs font face sont décrites.

  1. Enregistrer une propriété

Cet indicateur mesure la facilité qu’ont les entreprises à enregistrer leurs titres de propriété. Le nombre d’étape la durée et les coûts y sont mentionnés.

  1. Accès au crédit

Les mesures sur la divulgation de l’information sur le crédit et les droits des débiteurs et créanciers sont résumées. L’indice des droits légaux est de 0 à 10, 10 indiquant les lois les mieux conçues pour améliorer l’accès au crédit. L’indice sur la divulgation de l’information sur le crédit mesure la portée, l’accès et la qualité de ces indicateurs. Il s’étend de 0 à 6, avec 6 indiquant l’accès intégral à l’information sur le crédit.

  1. Protéger les investisseurs

Les indices décrivent trois dimensions de la protection des investisseurs : la transparence des transactions (Indice de divulgation), le conflit d’intérêt (Indice de responsabilité du directeur), l’habilité des actionnaires à poursuivre les administrateurs et directeurs pour faute professionnelle (facilité pour les actionnaires d’engager une poursuite judiciaire). Les indices oscillent entre 0 et 10, avec 10 représentant une meilleure divulgation, une plus grande responsabilité des directeurs et plus de pouvoir pour les actionnaires de challenger les transactions et une meilleure protection des investisseurs.

  1. Payer les taxes

Cet indicateur recense les impôts qu’une entreprise de taille moyenne doit régler ou déduire chaque année, ainsi que les démarches administratives exigées pour le paiement de ces taxes.

  1. Le commerce international

Les coûts et procédures nécessaires pour l’import et l’export d’un chargement standard au (pays) sont détaillés.

  1. Exécution des contrats

Cet indicateur évalue la complexité de l’exécution des contrats en suivant l’évolution d’un litige et en relevant la durée, le coût et le nombre d’étapes nécessaires entre le dépôt de la plainte et le règlement du créancier.

  1. Faillite

Cet indicateur mesure la durée et les coûts des procédures collectives et développe un indice illustrant les goulots d’étranglement qui existent dans ces procédures. Le taux de recouvrement illustre le nombre de cents par dollar que le demandeur obtient de l’entreprise en difficulté.

 

  1. Les limites attachées aux indicateurs initiaux

    La Banque Mondiale reprend ce classement pour les besoins de ses propres services pour définir ses priorités d’engagement à l’égard des pays en voie de développement, mais ces données sont « retraitées » dans d’autres indicateurs, voire servent à l’élaboration de la notation établie par certaines Agences financières. Ces classements mesurent la qualité du droit et son attractivité économique. Certes, outre qu’elle est inédite, l’intention est noble : mesurer l’efficacité du droit.

L’expertise du premier rapport, Doing Business 2004, a été effectuée par le programme de recherches sur « l’attractivité économique du droit » (AED)[x].

L’analyse des indicateurs de « qualité » du droit a été l’un des axes de travail de ce chantier créé en 2005 au lendemain du premier Doing Business. Il a été porté une attention particulière aux indicateurs et à une analyse comparative des effets du droit sur l’économie.

Sa méthodologie est l’œuvre du professeur Andrei Shleifer, économiste de l’Université de Harvard[xi].

L’auteur s’étonne de voir un pays développé comme la France (47e en 2006) classée en 35e position en 2007, derrière les îles Fiji et l’Arménie pour ce qui est de la facilité d’y faire des affaires, alors que ce pays occupe l’une des premières places en matière d’accueil des investissements étrangers et de niveau de développement.

Il en est de même en matière de droit douanier, où en dépit d’une harmonisation communautaire européenne avancée, une forte dispersion entre pays membres de l’UE (de 2e mondial pour la Finlande à 110e pour l’Italie en 2007) figure dans le rapport depuis le classement 2006.

Il est également relevé :

– d’importantes différences entre les grandeurs physiques calculées dans la base de données Doing Business et la réalité enregistrée dans les statistiques officielles : les indicateurs des rapports Doing Business ne sont pas mis en rapport avec ces statistiques ;

– une faible contribution à l’explication de la performance économique : si l’objectif de Doing Business est de démontrer l’existence d’une corrélation marquée entre « un cadre juridique efficace » appréhendé par l’indice de « facilité à faire des affaires » et des variables de résultats macroéconomiques, comme la croissance ou PIB ou la croissance des investissements directs étrangers (IDE) – la maximisation des flux entrants d’IDE constituant, pour le moins, l’un des objectifs sous-jacents des rapports Doing Business -, l’indice composite de « facilité à faire des affaires » présente soit un caractère significatif mais fragile, soit un caractère non significatif, suivant l’agrégat macroéconomique dont on cherche à expliquer les variations.

Deux outils sont au cœur de la méthodologie : le codage binaire du droit et l’utilisation de « cas types hypothétiques ».

L’utilisation des questionnaires est, en effet, une méthode risquée parce que empreinte d’une certaine subjectivité (vocabulaire, langue, construction, enchaînement, pertinence des questions, etc). Le questionnaire 2006 relatif au droit du travail est particulièrement illustratif de ce biais. La première question, d’actualisation (« Has there been a change in the labor law or related legislation? ») est peu pertinente puisqu’elle semble concerner uniquement la modification des textes. Or, ce qui compte n’est pas tant la modification d’un texte que celle des pratiques et l’interprétation du texte par les acteurs concernés. La notion de « réforme » du droit n’est d’ailleurs pas considérée comme un processus réflexif, incrémental[xii] mais comme un mécanisme stochastique[xiii], discontinu.

Une partie des sous-indicateurs de l’indice synthétique d’indicateurs mesurant la nature favorable du droit à l’efficacité économique résulte d’un codage binaire des droits nationaux en fonction de l’occurrence de tels ou tels mécanismes censés favoriser le développement des affaires, selon la structure juridique théorique considérée comme optimale.

« Or, tout d’abord, cette structure théorique reste souvent l’objet d’un débat très ouvert même au sein de la communauté des économistes. Ensuite, le codage binaire ne peut prendre en compte la diversité des solutions juridiques – dont certaines peuvent être optimales – développées par les droits nationaux pour répondre à un même besoin opérationnel. Cette méthode, normative par nature, n’a en réalité pour effet que d’évaluer l’écart entre le droit national et un modèle, parfois incarné dans un droit particulier, le plus souvent totalement abstrait », souligne du Marais.

La seconde critique radicale vise l’usage de « cas types hypothétiques », sur lesquels reposent les questionnaires de collecte des données. Cette méthode, censée rendre plus aisée la comparaison internationale, repose sur le postulat erroné selon lequel, dans tous les pays, les mêmes instruments juridiques sont utilisés pour résoudre des problèmes identiques.

Une double évaluation mesure l’efficacité du droit : ex ante et ex post.

– L’évaluation ex ante de l’efficacité du droit s’attache notamment a mesurer les coûts de transaction qu’impose potentiellement le système juridique sur les opérations commerciales. La computation quasi-taylorienne des délais et des coûts constitue ici un monde d’évaluation ex-ante.

– L’évaluation ex post s’intéresse aux effets réels du droit. Notamment, l’analyse ex post doit prendre en considération les conditions réelles de mise en œuvre du droit : l’exécution par les parties de leurs obligations, le contentieux, etc. Par ailleurs, l’effet du droit sur la concurrence entre opérateurs est complètement laissé à l’écart, un fait qui pourrait étonner étant donné la teneur économique de ces rapports. Aussi, l’approche ex post, par exemple à partir des résultats de l’exécution des contrats et de leur contentieux, reste marginale. Doing Business ne vise la procédure contentieuse qu’à deux occasions, et principalement, à travers l’item «exécution des contrats », qui est censé couvrir tout cet aspect du système juridique. Il se concentre donc sur une vision formelle du droit, tel qu’il existe dans les journaux officiels et les manuels.

« En évitant cet aspect, les rapports n’abordent donc pas l’importante question de la prévisibilité du droit, et notamment de l’aléa contentieux, dimension qui pourrait être défavorable aux régimes de Common Law, ou plus particulièrement aux pays qui adoptent le jury dans le contentieux civil et commercial. C’est en définitive toute la problématique de la sécurité juridique qui est passée sous silence », conclut du Marais.

3- « L’allégement » des paramètres sociaux

Les premiers experts de la Banque se sont brûlés les doigts sur les questions sociales, de l’emploi et des relations de travail.

Une première brèche touche le dispositif contraignant de surveillance et de contrôle de la performance économique depuis lundi 27 avril 2009 : ce jour-là, le groupe de la Banque Mondiale rendait publique une déclaration d’une importance capitale par laquelle il s’engage à revoir le paquet des dix indices qui lui permettent de mesurer le climat des affaires dans le monde. Il s’agit plus précisément du troisième indice relatif à l’embauche des travailleurs (IET). Jusque-là les difficultés auxquelles les employeurs étaient confrontés influençaient fortement l’appréciation du climat des affaires et se déclinaient en cinq paramètres de mesure : difficultés d’embauche et de licenciement, rigidité des horaires et de l’emploi, coût d’un licenciement. Cet indicateur accordait naturellement les meilleurs résultats aux pays dotés des normes les plus faibles en termes de protection des travailleurs ; la Banque Mondiale et le FMI s’en servaient pour presser des pays en développement à procéder à la dérèglementation de leurs marchés du travail.

   C’est là où, malheureusement pour nombre de jeunes Etats, en bons élèves attardés du néo-libéralisme, ils enregistraient les « meilleurs performances » suite aux dures conséquences sociales résultant de l’ajustement structurel entrepris sous la houlette du Fonds monétaire international.

 

Pour l’Algérie, et pour rappel, cet troisième fameux indicateur (IET) se déclinait ainsi :

Indicateur d’embauche des travailleurs

Indice de difficulté d’embauche

Indice de rigidité des horaires

Indice de difficulté de licenciement

Indice de rigidité de l’emploi

Coût de licenciement

(salaire hebdomadaire)

 

Algérie

44

60

40

48

17

Région MEDA

22,5

41,1

31,6

31,7

53,6

OCDE

25,7

42,2

26,3

31,4

25,8

 

Comme l’atteste la série d’indice relatifs à l’embauche des travailleurs, il vous coûtera deux fois moins cher de licencier votre employé en Algérie que dans la zone OCDE et, plus étonnant encore, quatre fois moins cher que dans le reste de la région Moyen-Orient/ Afrique du Nord.

Rappelant que « le climat des affaires est un aspect de la politique de développement », le texte de la Banque Mondiale considère que « d’autres objectifs doivent également avoir suffisamment de poids ». Il s’agit, est-il précisé, de questions « aussi diverses que la stabilité politique, les filets de sécurité sociale pour protéger les parties vulnérables de la société des niveaux de risque intolérables, la protection des droits des travailleurs et des ménages ».

Dans le nouveau jargon de la Banque, il devient même « important que les actions du gouvernement se concentrent sur les besoins de la main-d’œuvre et des ménages à faibles revenus ».

Se faisant plus modeste, le groupe de la Banque Bondiale se dit alors être « à la recherche de conseil, instruments politiques, stratégies et autre outils » car la crise économique plaide pour «l’élargissement de notre travail sur les filets de sécurité sociale (…) Les questions de l’accès à des prestations, telles que l’assurance-chômage et de la sécurité sociale, sont un élément clé de ce travail ».

A la lumière des nouvelles conditions économiques, sachant que « la protection des travailleurs bénéficie à l’ensemble de la société », il est même recommandé « un réglage » qui favorise «la protection des travailleurs et des politiques qui respectent la lettre et l’esprit des conventions pertinentes de l’OIT ».

Allant au-delà de toutes les espérances syndicales, la note du 27 avril 2009, abroge carrément l’indice d’embauche de travailleurs comme repère dans la conduite des politiques de facilitation des affaires. Il est ainsi écrit noir sur blanc : « Une note d’orientation sera publiée précisant que l’indice ne représente pas la politique de la Banque Mondiale et ne devrait pas être utilisé comme base pour des recommandations de politique générale ou comme référence pour évaluer les  programme ou les stratégies de développement, ou encore pour arrêter un programme d’aide pour un pays bénéficiaire ». Sur ce point sensible, la Banque Mondiale supprimera notamment l’IET de son évaluation de la performance politique et institutionnelle par pays (CIPA), dont elle se sert pour déterminer le niveau global d’éligibilité aux prêts et aux subventions octroyés par l’Association Internationale de Développement (IDA), branche concessionnaire de la Banque.

Le FMI avait entrepris une démarche similaire en août 2008 concernant  l’indicateur relatif à l’embauche des travailleurs ; à cette occasion, il avait donné pour instruction à son personnel que les équipes de mission devraient s’abstenir d’utiliser l’IET dans tout document public en raison de certains problèmes méthodologiques associés à l’indicateur.

« La note mettra l’accent sur l’importance des approches réglementaires qui facilitent la création de plus d’emplois dans le secteur formel avec des garanties suffisantes pour  les droits des salariés ».

Aux lieu et place de l’ancien indice, l’honorable institution se propose de réunir « un groupe de travail comprenant des représentants de l’OIT, comme l’organe de l’établissement de normes internationales, des syndicats, des entreprises, des universitaires et des experts juridiques » pour mettre au point « un nouvel indicateur de la protection des travailleurs » et « proposer des idées plus larges sur le marché du travail et les questions de protection de l’emplois – en vue de créer une législation qui aide à construire des emplois solides et à assurer une protection adéquate dans le secteur formel pour qu’il puisse résister à de futures crises ».

La Confédération Syndicale International (CSI), dont le siège est à Bruxelles et qui se réclame de 170 millions de travailleurs dans 312 organisations affiliées dans 157 pays et territoires dans le monde, n’a pas tardé à réagir. Elle écrit le lendemain de publication de la note de la Banque, le 28 avril 2009 : « La CSI a salué la décision de la Banque Mondiale d’enjoindre à son personnel de cesser d’utiliser l’indicateur « embauche des travailleurs » (IET) de sa publication à plus grand tirage, « Doing Business » (pratique des affaires) ».

« Dans le contexte de l’actuelle crise économique mondiale, où 50 millions de travailleurs supplémentaires risquent de perdre leur emploi cette année et où les pressions baissières sur les salaires et les conditions de travail s’intensifient de jour en jour », écrit Guy Ryder, secrétaire général de la CSI.

« Il est significatif qu’une institution de développement comme la Banque Mondiale décide de tourner la page sur une vision partiale des enjeux du travail, axée sur la déréglementation à tout prix, et propose d’adopter, à la place, une approche plus objective, réservant une place plus importante à une régulation adéquate, à l’amélioration de la protection sociale et au respect des droits des travailleurs. »

« La décision de la Banque d’accorder une attention accrue à des problématiques de cet ordre est en adéquation avec l’engagement pris par les leaders du G20, à l’occasion du Sommet de Londres, de « construire un marché du travail  équitable et convivial, à la fois pour les femmes et pour les hommes » écrit Guy Ryder.

« Nous invitons la Banque à ouvrer en collaboration étroite avec l’OIT dans ce domaine », a-t-il ajouté, notant que la déclaration du G20 appelait l’OIT à déterminer des politiques adéquates en matière d’emploi et de marché du travail.

 

IV .   Evolutions récentes

 

La question de l’endettement revient à la surface à la faveur de la crise sanitaire qui affecte l’Algérie au même titre que tous les autres pays.

Le rapport du FMI ″ Faire face à la pandémie de Covid-19″, publié le 15 avril 2020, a suscité la détermination du président de la République, M. Abdelmadjid Tebboune, de consacrer tous les moyens requis par la guerre contre le Coronavirus sans demander l’aumône de qui que ce soit.

Les prévisions du FMI pour l’Afrique du Nord, le Moyen-Orient et l’Asie ne chiffraient curieusement que l’Algérie.

La démarche, qui fait la part belle aux thèses marocaines, atteste du caractère tendancieux de l’exercice. Le catastrophisme qui lui est attaché montre une nouvelle fois que l’Algérie est particulièrement ciblée.

Le document vient donner raison au président de la République qui annonçait quatre jours avant, samedi 11 avril, que la Banque mondiale et le FMI ont proposé à l’Algérie un emprunt sans intérêts de 130 millions de dollars comme une aide dans sa lutte contre la propagation du nouveau Coronavirus.

« Que celui qui veut nous aider spontanément soit le bienvenu et ceci sera pour nous un geste d’amitié, mais nous ne demanderons pas l’aumône. Nous avons suffisamment de moyens » avait rappelé le président de la République en assurant ne ménager aucune ressource pour faire face à la menace virale. 

Par conséquent, l’Algérie qui n’a rien demandé, a soutenu avoir assez de moyens propres pour faire face aux conséquences de la propagation du Covid-19.

Conclusion :

Si le remboursement anticipé de la dette extérieure a un impact plutôt salutaire sur les pays bénéficiaires de l’assistance du Fonds, qu’en est-il de ses répercussions sur ce dernier ?

Le remboursement anticipé de la dette fragilise le FMI davantage que les pays débiteurs.

A l’instar de l’Algérie, le Brésil, l’Argentine ou la Bulgarie, l’Indonésie ont remboursé, avec quatre ans d’avance, la totalité de leur dette au Fonds monétaire international. Résultat : la sphère d’influence de l’organisation baisse.

Même s’il se « réjouit » de ce remboursement anticipé qui, selon son porte-parole, « reflète la vigueur de la reprise et la solidité de sa balance des paiements », le FMI sait qu’il fragilise l’institution de Bretton-Woods. En effet, son portefeuille des crédits en cours baisse drastiquement pour retrouver son niveau des années 1980 et la sphère d’influence du FMI s’en trouve d’autant diminué. Côté recettes, le Fonds voit aussi chuter le versement des intérêts versés par les débiteurs. Un manque à gagner de 600 millions de dollars environ sur les trois années 2008-2009-2010, selon les propres calculs de l’organisation.

A.B

[i] Décision n° 2603(68/132) du 20 septembre 1968, Recueil de décisions, FMI, 6e édition, 19.

[ii] le modèle de base suivi pour la rédaction des assurements de tirage est annexé au Rapport annuel du Fonds pour l’année 1979.

[iii] John Williamson, Global Financial Crisis, the « Washington Consensus » : Another Near-Death Expérience ? Peterson Institute for International Economics, April 10 th, 2009.

[iv] J. Gold, L’importance du caractère juridique des accords de confirmation du Fonds, FMI, Brochure, n°35-F.

[v] J. Gold, op. cit., p. 50.

[vi] Marie-France l’Ecriteau, Le fonds monétaire international et les pays du tiers-monde, Presses Universitaires de France, Paris 1986, p.106

[vii] International Monetary Fund, Report (Staff Report for the First Review under the stand-By Arrangement, EBS/94/192, p. 22.

[viii] Georges Ripert, Traité élémentaire de droit commercial, Huitième édition, LFDJ, Paris 1976, p. 865.

[ix] Ammar Belhimer, Zones d’ombres, Le Soir d’Algérie, 11 novembre 2007, page 24 http://www.lesoirdalgerie.com/articles/2007/11/25/article.php?sid=61271&cid=2

[x] B. du Marais (dir.), «Mesurer le droit ?  Les limites méthodologique des rapports Doing Business », Paris, la documentation française, 2006,156 p. Bertrand du Marais est conseiller d’Etat, professeur associé à l’Université de paris X Nanterre, Coordinateur du programme international de recherches sur « l’Attractivité Economique du Droit ».

[xi] Voir les nombreux articles de R. La porta, F. Lopez-de-Silanes, A. Shleifer et R. W. Vishny, notamment : « Legal Determinants of External Finance », Journal of finance, 52, 1997, pp 1131-1150, « Law and Finance », Journal of Political Economy, 106, pp.1113-1155, « The Quality of Government », Journal of Law, Economics, and Organization, 15, 1999, pp. 222-279.

[xii] Adjectif d’incrément qui, en informatique, exprime « la quantité constante ajoutée à la valeur d’une variable à chaque exécution d’une instruction, généralement répétitive, d’un programme » (Larousse).

[xiii] « Se dit de phénomènes qui, partiellement, relèvent du hasard et qui font l’objet d’une analyse statistique » (Larousse).